برنامه ریزی تغییرات کاربری زمین، همواره به دلیل تعیین نحوه استفاده از زمین و ساختار فضایی شهرها از یکسو و تعیین ارزش اقتصادی هر قطعه از سوی دیگر، بخشی اساسی در فرایند شناخت و تدوین اسناد برنامه ریزی شهری به شمار ­آمده است. اما در طول سابقه برنامه ریزی شهری، آنچه که به عنوان طرح پیشنهادی کاربری، تراکم و … ارائه می­شد، با آنچه که در واقعیت بر اثر جریان­های اقتصادی و اجتماعی حاکم بر اجتماع به وقوع می پیوست، متفاوت بود. تغییرات دیدگاه و اندیشه های شهرسازی چند دهه اخیر و به تبع آن برنامه ریزی تغییرات کاربری زمین، باعث شده تا نیاز به این ضرورت مفهومی، ملموس تر و راهکارهایی نیز برای بهبود آن ارائه شود. در این راستا، برخی اندیشمندان نظیر «کی ول»، «پاین» و «استوارت چاپین»، با تاکید بر پویایی تغییرات استفاده از زمین، رویکردی نوین در برنامه ریزی کاربری زمین ارائه کرده و حلقه اتصال الگوی پیشنهادی تغییرات توسعه و فرایند اجرای آن را به عنوان مدیریت توسعه زمین معرفی می­نمایند. این نوشتار، پایه­های نظری کنترل و نظارت بر توسعه زمین و ساختار مدیریت توسعه آن- که مبنایی برای درک پویایی دگرگونی های اراضی شهری است مورد اشاره قرار می دهد تا از ره آورد این تجارب، بتوان در نظام اجرایی طرح­های موجود شهر تهران، مدلی تحلیلی برای هدایت و کنترل تغییرات توسعه زمین شهری ارائه کرد.

زمین و رویکردهای مؤثر بر تغيير آن

زمین سرمایه طبیعی بشر است که حیات اجتماعی با استفاده و توسعه آن شکل می گیرد. این موضوع، ضرورت استفاده هدفمند و کنترل شده از زمین را روشن تر نموده و موجب می شود تا ساختار اصلی برنامه ریزی شهرها بر اساس نحوه استفاده از زمین و توسعه آن استوار باشد. رویکرد درنتی رایج به زمین (طرحهای جامع نیازهای پیش بینی شده شهر را با تفکیک کاریری های مختلف در شکل منطقه بندی زمین ش هری ارائه کرده و توسعه آن را نیز از همین طریق کنترل می کرد. در حالی که پیش بینی کاربری و تراکم برای محدوده های شهری در این طرحها، اغلب بر روی کاغذ باقی مانده و آنچه در واقعیت رخ داده به دنبال گرایشات موجود بازار زمین بوده و الگوهای زاكارامد توسعه زمین در شهرها را به دنبال داشته است. رویکردهای نوین، برنامه ریزی کاربری زمین را مدیریت تغییرات استفاده از زمین» تعریف کرده و به منظور ایجاد ضمانت اجرایی برای طرح های پیشنهادی کاربری زمین، فرایند مدیریت توسعه زمین را به عنوان حمام نهایی فرایند برنامه ریزی کاربری مطرح نموده است . این مقوله در دیگر کشورها نیز تحت عناوین متفاوتی چون کنترل توسعه و مدیریت رشد مطرح شده است؛ الگوهای ناکارآمد توسعه شهرها در ایالات متحده آمریکا، رویکردی به مدیریت زمین، تحت عنوان رشد هوشمند» به دنبال داشته که چارچوب اصلی آن، استفاده بهینه از زمین و توسعه مجدد محدوده های درون شهری است. این موضوع به ویژه در اراضی رها شده را به جامانده از کاربری های گذشته، بسیار مهم و حائز اهمیت است (1998 ,Neak).

فیلیپ کی ول» در کتاب «زمین و شهر»، زمین را به عنوان زمینه چندبعدی توسعه شهری در نظر می گیرد. زمین یک فضای خنثی و در برگیرنده فعالیتها و اجسام نبوده و کلید اصلی برای درک دو جنية مهم از توسعه شهری است :

۱- زمین برای توصیف شکل، نقشه و توسعه شهر ضروری است.

۲- زمین در مرکز فعالیت های ش هری قرار گرفته و با تأمین قدرت و ایجاد ارتباط میان گروه ها و فعالیت های مختلف، بر توسعه اقتصادی تاثیر می گذارد (1993 : 3 ,Kive11). در نیم قرن اخیر کاربری زمین شاهد بیشترین و کامل ترین تغییرات بوده | است. «کی ول» کاربری زمین را نه یک کمیت ایستا؛ بلکه یک الگوی تکامل تدریجی» {Constantly evolving pattern معرفی می کند. او دو گروه اصلی از فرایندهای مؤثر بر الگو و تغییرات کاربری زمین شهری را حائز اهمیت بیشتری می داند :

– نیروهای بازار؛ شامل رقابت میان فعالیتهای مختلف شهری، نیازهای جابجایی مکانی صنعت، تجارت، ارزش طبیعی زمین و تغییرات فناوری حمل و نقل

– نحوه عملکرد سیستمهای برنامه ریزی کاربری زمین و تاثیر سیاست های دولتی بر استفاده و توسعه زمین شهری (1993 ,Kivel1) کایزر» و «گاد چاک» توسعه و تحول برنامه ریزی کاربری زمین را به یک درخت تشبیه کرده اند. تنه اصلی بر پايه ديدگاه دهه ۱۹۵۰، برنامه عمومی توسعه کالبدی طولانی مدت است که به شاخ و برگه غنی از طرحهای همزمان ترکیبی (Contemporary hybrid Plan) رسیده است. در طول قرن بیستم، طرح های توسعه کالبدی اجتماع از طراحی زیبا به راهبردهای شورا – محور تکامل یافت. سابقه برنامه ریزی زمین و نظارت بر توسعه آن را می توان در دره جایگاه متفاوت مقایسه کرد. از نظر استوارت چاپین» هیچ نظریه برنامه ریزی شهری به تنهایی نمی تواند پیچیدگی و پویایی واقعیت تجربه و عمل را توصیف کند(35 : 1995 ,Chapin). از آنجایی که «تغییر» تنها عامل ثابت در این شرایط آشفته است، یک راهکار مفهومی بر پایه مدیریت تغییرات نحوه استفاده از زمینه بیشتر با واقعیت عمل برنامه ریزی متناسب است. در این راهکار، هدف تمامی فعالیت های برنامه ریزی استفاده از زمینه نظارت و هدایت مداوم تغییرات با بهترین سود رسانی به اجتماع است.

مدیریت توسعه زمین مدیریت تغییرات استفاده از زمین، «وضعیت نهایی را در یک نقشه جامع که باید طی ۲۰ سال آینده ساخته شود، مشخص نمی کند. این راهکار علاوه بر یک برنامه پیشرفته با هدف هدایت هوشمند آینده، شامل فعالیت هایی برای نظارت و پاسخگویی به تغییرات نیز می شود. تکنیک لازم بايد هم منطقی (Rational) باشد و هم تطبیقی. چاپین با این نظریه که برنامه ریزی کاربری زمین فقط یک فرایند است ، مخالف بوده و آن را فرایندی می داند که توسط یک طرح هدایت می شود. ما این طرح به عوامل مؤثر بر توسعه کمک می کند که به جای رقیب، همکار یکدیگر بوده و به توافقات زیادی دست یابند (همان : ۴).

برنامه ریزی کاربری زمین باید شامل چهار نوع عملکرد بأشد :

۱- آگاهی های اصلی Intelligence

۲- برنامه ریزی پیشرفته Advanced Planning

۳- ارائه راه حل برای محدوديتها Problem Solving

۴- اجرای سیستم مدیریت توسعه در اجتماع Development Management

چاپین در ادامه این نگرش، مدیریت توسعه را دربرگیرنده تصمیم درازی برای امکانات و تسهیلات عمومی، مسیرهای حمل و نقل، پارک ها و فضاهای تفریحی و با شبکه های آب و فاضلاب تعریف می کند. یعنی دخالت مستقیم در فرایند برنامه ریزی، در عملکرد مدیریت توسعه صورت پذیرفته و به این ترتیب برنامه ریزی به اقنام تبدیل شده و اقدام، گام نهایی در طراحی سیاست است (همان :۷۸). در سیستم برنامه ریزی انگلستان نیز همین مفهوم با عنوان نظارت بر توسعه، ساز و کاری را برای کنترل نحوه استفاده از زمین و توسعه آن فراهم می کند. نظارت بر توسعه از طریق طرحهای توسعه انجام می پذیرد که مؤلفه اصلی نظام طرح مدار است. نظارت بر توسعه عنصر کلیدی دوم و عامل مؤثر نظام برنامه ریزی کاربری زمین در بریتانیاست. بیشتر انواع توسعه نیازمند اخذ مجوز است و نخست باید توسط مسئولین برنامه ریزی محلی تایید شود. در کشور آمریکا موضوع مدیریت توسعه، تحت عنوان «مدیریت رشد» جایگاه وسیعی را در برنامه ریزی کاربری زمین دارد و موضوعاتی مثل تحقق پذیری طرح ها و ایجاد هماهنگی میان آنها نیز به وظایف برنامه ریزی اضافه شده است. مدیریت رشد بر این اندیشه استوار است که توسعه باید به طور موازی با تامین زیرساختهای لازم برای آن و ارتباطات بیرونی اقدامات پیش برود.در تفکر چاپین برنامه ریزی یک «نظریه بازی» (Game Theory) است که در آن، برنامه ریزان تنها به عنوان یک عامل در نظر گرفته نمی شوند، بلکه آنها مدیریت فرایند را بر عهده داشته و قوانین را تهیه و اعمال می کنند.

سایر عوامل مؤثر بر بازار توسعه شامل گروههای ذی نفع و ذی نفوذ، نهادها، مدیران و نمایندگان گروه های خاص، مالکان خصوصی، عاملین توسعه سازنده های مشاوران املاک و افراد دیگری است که به نحوی از تغییرات کاربری زمین سود می برند (همان: ۴).

چهار عامل جامعه بر نحوه استفاده از زمین تأثیر می گذارند که هر یک، تحت تاثیر خواسته ها و اقدامات دیگر عوامل بوده و به آنها پاسخ می دهند:

– دولت

– عاملان توسعه Developers

– کسب و پیشه Businesses

– مردم

موضوع مهم نحوه تخصیص ارزش افزوده ای است که از طریق توسعه حاصل می شود. همه دولت ها در س طوح مختلفی در بازار زمین و در فرایند توسعه مداخله می کنند. سیاستهای عمومی مؤثر بر رشد و تغيير اجتماع، دو هدف اصلی را دنبال می کنند ، استفاده کارامد از منابع و عدالت دولت ها چگونگی به تعادل رسیدن منافع با هزینه های رشد و تغییرات اجتماع را تعیین کرده و باید به سؤالاتی این چنین پاسخ گویند: آیا کسانی که سود می برند به تناسب آن هزینه نیز می پردازند؟ و آیا کسانی که برای تغییر و رشد اجتماع هزینه پرداخت می کنند، به تناسبه پرداخت خود منفعت می برند؟ فیلیپ کی ول» روشهای عملکردی سیاست زمین را به دو گروه سیاست های کنترل و تشویق توسعه دسته بندی کرده است. کنترل شامل مقررات و محدودیت هایی برای بازار آزاد و برخی از عوامل قدرتمند آن است؛ در حالی که تشویق شامل ترویج اشكال مطلوب توسعه است.

تغییر کاربری

۱ – تغییر کاربری املاک صرفا در صلاحیت کمیسیون ماده ۵ قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران است.
۲ – شهرداری ها حق اخذ وجه و یا زمین بابت تغییر کاربری نداشته و هر گونه وجه و یا زمینی که از این بابت به شهرداری پرداخت و یا واگذار شده باشد، قابل استرداد در محاکم قضایی است.
۳ – مصوبات شورای شهرها در خصوص تغییر کاربری به استناد آراء وحدت رویه صادره از هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، غیر قانونی بوده و این صدور این قبیل مصوبات مانع استرداد عوارض تغییر کاربری نمی گردد.
۴ – استرداد عوارض تغییر کاربری باع ابطال پروانه ساختمانی و یا پایانکار صادره از شهرداری نگردیده و عمل شهرداری در این خصوص غیر قانونی است.

نکته ای که در اینجا حائز اهمیت است این است که در تمامی مواردی که غیر قانونی اعلام می گردد، در صورتی که بر اساس آن زمین و یا وجهی به شهرداری پرداخت شده باشد، وجوه پرداختی و اراضی واگذار شده قابل استرداد از طریق محاکم صالحه دادگستری می باشد.

مفهوم تغییر کاربری و ضمانت اجرای عدم انجام آن

در موارد زیر می توان ضمانت اجرا را انجام کرد ولی قبل از آن باید مفاهیم زیر را خوب درک نمود.

مفهوم تغییر کاربری

در علوم شهرسازی، عنوان کاربری را به نحوه ی استفاده از زمین در راستای یک سری فعالیت ها تعبیر نموده اند.

– این تعریف نارسا بوده و جامع نیست، زیرا شامل نوع استفاده از ساختمان نمی شود. بهتر است گفته شود کاربری «نوع استفاده از زمین و ساختمان است که بر اساس طرح های مصوب شهری تعیین می گردد.

– در تعریف کاربری ها، عملکرد غالب هر فعالیت مورد توجه قرار می گیرد. برای مثال اگر فعالیت فرهنگی نیز داخل مسجد انجام می گیرد، کاربری زمین مورد نظر مذهبی قلمداد می شود.

آنچه از این بخث استنباط می شود این است که تعیین و تغییر کاربری املاک واقع در محدوده شهری، بر مبنای ماده ۵ قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، بر عهده کمسیون مقرر در آن ماده است و شهرداری صلاحیتی جهت تعیین و یا تغییر کاربری املاک ندارند. کمسیون مذکور نیز پس از مطالعات فراوان و با استفاده از تجربیات شرکت های مشاور ذیصلاح، کاربری املاک را بر مبنای نیاز جامعه و شهروندان تعیین می نماید. بنابراین تغییر کاربری های تعیین شده، بدون توجیه علمی و منطقی و مجوز قانونی قابل پذیرش نخواهد بود. شاید به همین علت است که قانونگذار به جهت عدم تغییر کاربری املاک، ضمانت اجرای کیفری پیش بینی نموده است. البته در قوانین و مقررات مرتبط با شهرداری ها، تعریف دقیق و جامعی از تغییر کاربری املاک واقع در محدوده شهری نمی توان یافت و شاید تنها ماده ای که به صراحت این مفهوم را تعریف نموده است، بند «د» ماده ۱ آيين نامه اجرايي قانون اصلاح قانون حفظ كاربري اراضي زراعي و باغ ها مصوب دوم خرداد سال ۸۶ است.

بند مذکور عنوان تغییر کاربری را اینگونه تعریف نموده است: “هر گونه اقدام كه مانع از بهره برداري و استمرار كشاورزي اراضي زراعي و باغها در قالب ايجاد بنا، برداشتن يا افزايش شن و ماسه و ساير اقداماتي كه بنا به تشخيص وزارت جهاد كشاورزي تغيير كاربري محسوب شود.” تعریف مذکور مانع نیست، زیرا ممکن است اقدامات مذکور در جهت ارتقا کیفیت اراضی برای استفاده زراعی باشد که در این صورت نمی توان قائل به تغییر کاربری اراضی بود. لیکن این بند به صورت مطلق تمامی این اقدامات را تغییر کاربری محسوب نموده است.

ضمانت اجرای عدم تغییر کاربری

در حالت های خاص، تغییر کاربری املاک و اراضی داخل در محدوده شهری از نظر کیفری جرم محسوب شده و ضمانت اجرای کیفری برای آن پیش بینی شده است.
با بررسی قوانین می توان ضمانت اجرای مذکور را در دو دسته تقسیم بندی نمود:

۱ – تغییر کاربری ساختمان ها: مقنن در تبصره ذیل بند ۲۴ ماده ۵۵ ق.ش، نحوه برخورد با تغییر کاربری ساختمان ها را بیان داشته است. مطابق این تبصره : شهرداري در شهرهايي كه نقشه جامع شهر تهيه شده مكلف است طبق ضوابط نقشه مذكور در پروانه هاي ساختماني نوع استفاده از ساختمان را قيد كند. در صورتي كه بر خلاف مندرجات پروانه ساختماني در منطقه غير تجاري محل كسب يا پيشه و يا تجارت داير شود شهرداري مورد را در كميسيون مقرر در تبصره ۱ ماده ۱۰۰ اين قانون مطرح مي نمايد و كميسيون در صورت احراز تخلف مالك يا مستاجر با تعيين مهلت مناسب كه نبايد از دو ماه تجاوز نمايد در مورد تعطيل محل كسب يا پيشه و يا تجارت ظرف مدت يك ماه اتخاذ تصميم مي كند.

۲ – تغییر کاربری باغ های شهری: بر اساس ماده ۶ لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها مصوب ۳/۳/۵۹ : “هر کس عالماً و عامداً و بر خلاف مقررات این قانون مرتکب قطع و یا موجبات از بین رفتن درختان مشمول این قانون را فراهم سازد به ‌حبس جنحه تا سه سال و پرداخت جزای نقدی بر حسب نوع و محیط سن درخت و موقعیت آن از یک هزار ریال تا یکصد هزار ریال محکوم خواهد ‌شد.”
‌تبصره ۱ – در صورتی که قطع درخت از طرف مالکین به نحوی باشد که باغی را از بین ببرد و از زمین آن به صورت تفکیک و خانه‌سازی استفاده ‌کند همه زمین به نفع شهرداری ضبط می‌شود و به مصرف خدمات عمومی شهر و محرومین می‌رسد.

انواع اخذ عوارض تغییر کاربری

مهمترین منشاء و مبنای اخذ عوارض تغییر کاربری، مصوبات صادره از شورای اسلامی شهرهاست. که در برخی از این مصوبات، شهرداری موظف است تا قسمتی از اراضی به صورت رایگان گردیده اخذ نموده و در برخی دیگر، به شهرداری اختیار اخذ بهای قسمتی از اراضی داده شده است و یا اینکه شهرداری مخیر به انتخاب یکی از این موارد می گردد. از طرفی دیگر حق تملک اراضی به جهت تغییر کاربری، در برخی از موارد منشا قانونی داشته و در پاره ای از قوانین، شهرداری حق تملک رایگان املاک شهروندان را دارد.

بر مبنای نحوه وصول عوارض تغییر کاربری، دو مورد الف – تملک قسمتی از اراضی و ب – اخذ بهای قسمتی از اراضی بسیار حائز اهمیت بوده و در زیر به اتصار به شرح آن ها می پردازیم:

تملک قسمتی از اراضی

تملک قسمتی از اراضی به علت ارتکاب جرم تغییر کاربری : در صورتی که قطع درخت از طرف مالکین به نحوی باشد که باغی را از بین ببرد و از زمین آن به صورت تفکیک و خانه‌سازی استفاده‌ کند، همه زمین به نفع شهرداری ضبط می‌شود. ملاحظه می گردد که مطابق این تبصره، در صورت تحقق تمامی شرایط مندرج در تبصره ، زمین به نفع شهرداری ضبط گردیده و قهراً به مالکیت شهرداری در می آید. مسلماً این موضوع در تعارض کامل با اصل تسلیط بوده و با توجه به استثنایی بودن حکم این تبصره، می بایست آن را تفسیر مضیق نمود. آنچه که قدر متیقن است این است که زمین هایی مانند پارک ها و فضای سبز داخل در محدوده شهری که مالکیت آن عمومی است و توسط افراد سود جو قطعه بندی می گردد، مشمول این تبصره نمی گردد. زیرا مالکیت آن متعلق به این گونه افراد نیست که عرصه آن بنفع شهرداری ضبط گردد.

تملک قسمتی از اراضی بر مبنای مصوبات شورای اسلامی شهرها : مطابق ماده ۵ قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، تعیین کاربری املاک در طرح تفصیلی و تغییر آن، در صلاحیت کمسیون مقرر در همان ماده است. البته پیشنهاد تغییر کاربری املاک می بایست از سوی شهرداری ها صورت پذیرد و علیرغم صلاحیت کمسیون ماده 5 قانون مذکور در تغییر کاربری املاک، شهرداری ها به جهت ارسال پرونده ها به کمسیون مذکور و ارائه پیشنهاد تغییر کاربری املاک با اخذ مصوباتی از شورای اسلامی شهر با عنوان عوارض و یا بهای خدمات تغییر کاربری، شهروندان را ملزم به واگذاری قسمتی از اراضی خود و یا بهای آن به صورت رایگان به شهرداری می نمایند.

اخذ بهای قسمتی از اراضی

شهرداری ملزم به اخذ بهای قسمتی از اراضی تغییر کاربری یافته به قیمت روز بوده و یا اینکه مخیر بین انتخاب قسمتی از اراضی و یا بهای آن گردیده است.(البته این موضوع در همه موارد قابل اجرا نیست.) اینگونه مصوبات نیز با همان استدلال های بکار رفته در آراء پیش گفته هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، توسط این هیئت ابطال شده است. با گذر از برخی از ایرادات آراء مذکور، این آراء نیز برای مراجع ذیصلاح در تصویب، تغییر و اجرا کننده طرح های جامع و تفصیلی لازم الاتباع بوده و از این جهت تمامی عوارضات و مبالغ پرداختی به شهرداری ها بابت تغییر کاربری املاک، قابل استرداد است. رویه شهرداری ها در مورد کیفیت اخذ عوارض تغییر کاربری، دو حالت دارد: اخذ قسمتی از زمین و اخذ بهای قسمتی از زمین. در برخی از آراء صادره از هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، تصویب و وضع این عوارض را از حیطه اختیارات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، کمسیون ماده ۵ و یا شورای شهر خارج شناخته شده است.
بنابراین هر مصوبه ای که توسط شورای اسلامی شهرها تصویب شود و در آن اختیار اخذ رایگان قسمتی از زمین و یا بهای آن به نرخ روز به شهرداری داده باشد، غیر قانونی بوده و قابل ابطال در مراجع ذیصلاح یعنی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری است. علاوه بر آن تمامی وجوهی که از این بابت به شهرداری پرداخت شده و یا اراضی و زمین هایی که به موجب این موبات به شهرداری واگذار گردیده است، قابل استرداد است.