کمیسیون ماده پنج

“شورای هماهنگی برای نخستین بار طی مراحل تصویب طرح جامع تهران در نیمه دوم سال ۱۳۴۸ با حضور شهردار تهران، معاون شهرسازی و برنامه ریزی، مليركل شهرسازی و روسای ادارات صدور پروانه و تفکیک اراضی در شهرداری تهران تشکیل شد، هدف از تشکیل آن صدور بخشنامه در جهت رفع و دفع مشکلات متقاضيان پروانه ساختمان و ساختمان های بالاتر از ۶ طبقه و تفکیک زمین های بالاتر از ۱۰هزار مترمربع و تصويب نقشه های طرح تفصیلی بود. متعاقب آن “شورای طرح و بررسی” پس از تصویب قانون تاسيس شورایعالی شهرسازی و معماری ایران در سال ۱۳۵۲ با رعایت حدود اختیارات قانونی خود و در ادامه روند وظایف شورای هماهنگی تشکیل گردید و سرانجام، ” کمیسیون ماده ۵” طبق اصلاحيه مصوب مجلس شورای اسلامی در سال ۱۳۶۶ با ترکیب اعضای جدید، متولی تصویب و تغيير در طرح های تفصیلی با رعایت عدم مغایرت با طرح جامع مصوب شد. اما قبل از تشکیل این کمیسیون، “شورای نظارت پر گسترش شهر تهران” مركب از اعضای شورای اقتصاد، وزاری کشور، نیرو، آبادانی مسکن و شهردار تهران زیر نظر نخست وزیر فعالیت داشت براساس مصوبه مجلس شورای ملی در سال ۱۳۵۲ این شورا به منظور تعیین خط مشی و ایجاد هماهنگی و نظارت بر توسعه شهر تهران و جلوگیری از رشد نامحدود آن، سیاست های صدور پروانه ساختمانی، اقدام به ساختمان و احداث مراکز اداری و صنعتی و بهداشتی و ورزشی و ایجاد مجتمع های مسكوني” تشكيل و بیش از ۱۵ سال فعالیت کرد تا این که طی آخرین مصوبه خود در سال ۱۳۶۶ وظایف خود را به کمیسیون ماده ۵ واگذار نمود. بنابر این آنچه در پی می آید نگاهی گذار است به چگونگی تأسیس این کمیسیون، اهداف و کارکردها، تجزیه و تحليل مصوبات آن. تا اکنون که در آستانه تصویب طرح جامع سوم هستیم فرصتی برای تجدید نظر در وظایف و اختیارات این کميسيون با بهره گیری از تجربیات گذشته فراهم گردد.

طرح مساله قاعده بر آن است که طرح های تفصیلی براساس طرح های جامع شهری و اصول و سیاست های آن تهيه شوند و در مرجع ذیربط آن یعنی کمیسیون ماده ۵ به تصویب رسند و برای اجرا به مناطق شهرداری ابلاغ شوند. تا سال ۱۳۶۶، شورای طرح و بررسی شهر تهران، هفته ای یک بار در معاونت شهرسازی شهرداری مرکز، تشکیل جلسه می داد و به بررسی و تصویب طرح های تفصیلی می پرداخت. در سال ۶۵ طبق اصلاحيه قانونی مجلس شورای اسلامی، تبصرهای ذیل ماده ۵ قانون شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به تصويب رسيد که تصویب طرح های تفصیلی و تغييرات آن به کمیسیون ماده ۵ واگذار شد و دبیرخانه آن نیز در شهرداری مستقر گردید. ترکیب اعضای کمیسیون متشكل از شهردار تهران به عنوان دبیر و رئیس کمیسیون، معاون رئیس جمهور و رئیس سازمان حفاظت محیط زیست، معاون وزیر کشور، معاون وزیر مسکن و شهرسازی و معاون وزیر نیرو، نشان از اهمیت نقش و جایگاه آن دارد لیکن برخی فعالیت هایی که تاکنون توسط این کمیسیون انجام گرفته با شأن آن انطباق ندارد.
وظایف کمیسیون ماده ۵ از مهم ترین وظایف این کمیسیون می توان به موارد زیر اشاره نمود:

الف: بررسی و تصویب پیشنهادات موردی و موضعی در طرح تفصیلی از جمله، تغییر یا تعیین کاربری، افزایش و یا تعيين تراکم، افزایش سطح اشغال، تغيير عرض گذر و تعيين شبکه های دسترسی
ب: بررسی و تصویب طرح های تفصیلی در سطح حوزه، ناحيه، منطقه، محله، مجتمع های مسکونی و پروژه های طراحی فضاهای شهری شامل طراحی میدان، خیابان و …

ج: تصویب ضوابط، مقررات و سیاست های کلی و راهبردی در زمینه های مرتبط با شاخه های مختلف شهرسازی مانند برنامه ریزی و طراحی شهری، طرح تفصیلی و … به طوری که راه را برای تهیه، تدوین و اجرای ضوابط و طرح های مختلف برای سازمانها و مناطق ذیربط، بدون نیاز به طرح موضوع در کمیسیون فراهم سازد (مانند ضوابط تفکیک، نماسازی و …) یکی از وظایف اصلی کمیسیون، توجه به ارتقای کیفیت محیط شهری است که در مفاهیم جدید طرح های تفصیلی موضعی و موضوعی مستتر بوده، مفهومی که شاید در سالهای گذشته کمتر مورد توجه کمیسیون قرار گرفته است. نمودار سازمانی دبیرخانه کمیسیون ماده ۵ شهرداری تهران که در نمودار یک ترسیم شده، مبین آن است که فعالیت این کمیسیون در حدود دو دهه مستقیما” زیر نظر شهردار اداره شده و بر اساس آمار و اطلاعات اخذ شده با معاونت شهرسازی و معماری (معاونتی که متولی امور شهرسازی بوده و مسئولیت کنترل و هدایت طرح ها را داشته) ارتباط سازمانی، نداشته است.

تصمیمات این کمیسیون بیشتر در جهت توسعه روزافزون شهر تهران از نظر کالبدی و جمعیت، افزایش ساخت و سازها، ارجاع
موارد پیشنهادی جهت تغییر کاربری، احداث، توسعه بنا، افزایش تراکم، تصویب طرح های شهرسازی بوده است اما عدم وجود سیستم های پیشرفته جمع آوری و دسته بندی اطلاعات GIS و کمبود نیروهای متخصص در امر شهرسازی جهت بررسی و تصمیم گیری مقدماتی موارد یاد شده، قبل از ارجاع به کمیسیون، به اخذ تصمیماتی منتهی گردید که موجبات کاهش و افت کیفیت در فضاهای شهری گردیده است و در نهایت عدم وجود سیاست ها و برنامه های دراز مدت شهرسازی، حرکت به دنبال جریانات مقطعی از جمله از بین رفتن تناسبات و مقیاس های انسانی و پدید آمدن مشکلات زیست محیطی و … را فراهم آورده است. تصميمات موضعی کمیسیون ماده ۵ و تغییرات موردی در نقشه های طرح تفصیلی بیانگر این واقعیت است که این تصمیمات گاه بدون توجه به بافت و محیط اطراف نه تنها موجب افت کیفی و اغتشاش در منظر شهری شده است بلکه در مواردی در بعضی نقاط، مدیریت شهری را به دلیل بی توجهی به مسائل زیست محیطی و زیرساختی به چالش انداخته است.

کمیسیون ماده ۵ در آینه قضاوت (کارکردها و کار ویژه ها):

از ابتدای تشکیل کمیسیون ماده ۵

مجموعا” ۲۸۲۱ مصوبه ۲ شامل مسائل گوناگون نظیر حل موضوع تراکم ساختمانی، حریم، بافت های فرسوده، بافتهای تاریخی، کنترل رشد جمعیت و گسترش بی رویه شهر، انتقال صنایع مزاحم به خارج شهر، تامين شبکه های دسترسی سواره، تامین خدمات شهری مورد نیاز، تامین فضای سبز لازم، اصلاحات موردی طرح تفصیلی و بسیاری موارد دیگر در دستور کار این کمیسیون بوده و به تصویب رسیده است در این مدت به طور متوسط جلسات کمیسیون هر ۱۳ روز یک بار تشکیل و در هر هفته ۵ واحد تصميم (مصوبه) اتخاذ گردیده است.

علاوه بر موضوعات فوق، واگذاری های حاکم شرع، واگذاری های هیئت ۳ نفره، پروژه مجتمع های مسکونی بنیاد مسكن (در جنت آباد)، واگذاری زمین، تغيير پوسته طرح، تامین معوض اراضی داخل طرح، تعيين حریم، تمدید و تجدید پروانه صدور گواهی ساختمان، تامین دسترسی پلاک های واقع در حریم مسیل، اصلاح حریم، تفکیک، افزایش سطح اشغال، تعيين حدود املاک، تجاوز به حریم گذر، احداث کاربری های مغایر مجاز، طرح های محلی و … مورد بررسی و تصویب این کمیسیون قرار گرفته است که حجم قابل ملاحظه ای از تصمیمات را در بر میگیرد. اخذ تصميم و صدور مصوبه در کلیه موارد فوق در چارچوب سیاست هایی بوده که این کمیسیون طی سالیان اخیر در جهت کنترل توسعه شهر اتخاذ نموده است، ليكن متاسفانه مشکلاتی چون کاهش کیفیت اکولوژیک (افزایش آلودگی هوا، صدا، شلوغی، تراکم جمعیت، ترافیک)، کاهش کیفیت های بصری ( از بین رفتن دید مناسب به کوهستان، دید به شهر)، عدم سازگاری در کاربری ها و ایجاد عناصر ناهمگن در میان بافت ها و چند پاره شدن بافت های سنتی و محلات شهری از یکدیگر، کاهش ایمنی تردد شهری را به دنبال داشته است. جدول شماره ۱: نشان دهنده آن است که تعداد ۸۸ مورد تصمیمات مجموعا” ۲ / ۵ درصد از کل تصميمات ) در مدت ۱۳ سال به مصوبات کلی کمیسیون اختصاص داشته (متوسط حدود ۶ مورد در سال ) و بقیه تصمیمات موردی بوده است.

ارزیابی عملکرد کمیسیون ماده ۵

ارزیابی عملکرد کمیسیون ماده ۵ در این نوشتار به طور عمده، حاصل ارزیابی آماری جداولی است که از متن مصوبات آن استخراج و تنظيم شده و بیانگر عملکرد و کار ویژه های کمیسیون طی سال های اخیر میباشد که به اجمال بدان پرداخته می شود از مهمترین اقدامات کمیسیون ماده ۵ طی یک دوره ده ساله میتوان به موارد ذیل اشاره نمود:

الف: جدول مجموع تغييرات کاربری ها و مساحت آنها در کمیسیون ماده پنچ ( از سال ۶۸ الى تیرماه ۷۹):
شاید بتوان گفت از مهمترین اقدامات سودمند برای شهر تهران که از کمبود فضای سبز در سال های گذشته رنج می برده، ورود زمین های بایر، فاقد کاربری به کاربری فضای سبز و پارک عمومی بوده، همانطور که جدول شماره ۲ نشان دهنده آن است که بیشترین سطح تصمیمات کمیسیون به تصویب کاربری پارک عمومی (15,962,126 متر مربع) و فضای سبز (14,550,697) اختصاص داشته است. این امر بیانگر آن است که کمیسیون ماده پنج طی سال های فوق در راستای توسعه فضای سبز جهت تلطیف محیط زیست و کاهش آلودگی هوا و تامین فضاهای باز شهری و گذران اوقات فراغت شهروندان ، تلاش زیادی را مبذول داشته است.

ب: نمودار توزیع و فراوانی مصوبات کمیسیون ماده ۵ به تفکیک مناطق از تیرماه ۶۸ إلى تیرماه ۷۹
به منظور تهیه این نمودار، شمار تصمیمات کمیسیون و توزیع آن مورد توجه قرار گرفته که براساس نتایج حاصله تعداد ۵۳۳ | مورد ( ۱۵ / ۶ درصد) به منطقه یک، ۴۱۶ مورد (۱۲
/
۸ درصد) به منطقه ۵ و ۴۱۱ مورد (۱۲ / ۱ درصد) به منطقه ۴ اختصاص داشته است، بنابراین بر اساس آمار فوق کمیسیون ماده ۵ بیشترین فعالیت را طی سال های فوق به منطقه ۱ و پس از آن به ترتیب به مناطق ۵ و ۴ تخصیص داده است. نمودار حاصله از این جدول نیز نشان دهنده آن است که میزان فعالیت کمیسیون در مناطق شمال شهر یعنی، (۱و۳ در مجموع ۸۴۰ مورد برابر ۲۴ درصد) و در مناطق شمال غربی (۲و۵ جمعا” ۸۱۵ مورد برابر ۲۳ درصد) و منطقه شمال شرقی، (یعنی منطقه ۴ با ۴۱۱ مورد برابر ۱۲
/ ۰۲ درصد) بوده است این آمار را نیز میتوان به عنوان میزان و شاخصی جهت ارزیابی فعالیت این مناطق و رشد و توسعه عملکردهای شهری در آنها تلقی نمود. نمودار شماره ۲ توزيع تعداد مصوبات کمیسیون ماده ۵ به تفکیک مناطق ۲۲گانه
شهرداری را نشان میدهد که حاکی از حداکثر مداخله توسط این کمیسیون در مناطق شمالی ۱ تا ۶ می باشد.

ج: ارگان های درخواست کننده به کمیسیون ماده پنج همان طور که در جدول شماره ۳ نشان داده شده است بیش از ۷۵ درصد مصوبات کمیسیون را نیز موارد ارجاعی از جانب شهرداری تشکیل می دهد که این خود دلیلی است بر نبود طرح های به هنگام مورد نیاز شهرداری های مناطق که از کمیسیون برای رفع مشکلات منطقه استفاده می کرده اند. با این حال ارگان های دیگری نیز به دفعات مواردی را برای تعیین تکلیف به کمیسیون ارجاع داده اند. همچنین بیشترین مصوبات مربوط به بافت شهری تهران در داخل محدوده های قانونی آن بوده است (حدود ۹۷ درصد) و کمتر از ۳ درصد را مصوبات مربوط به حریم تشکیل داده است. موضوعاتی اصلی مانند طرح های تفصیلی با ۵۲ مورد، پروژه های شهری با ۳۲ مورد و طرح های اجرایی با ۷۰ مورد جمعا” ۳ / ۶ درصد از مصوبات کمیسیون را تشکیل می دهند در حالی که ۷۷ درصد از موضوعات تصویب شده مربوط به محدوده های ۵ و ۲۵ ساله شهر بوده است . (جدول شماره ۴) از سال ۱۳۶۸ تا سال ۱۳۷۴ در زمينه تفکیک اراضی هیچ موردی در کمیسیون به تصویب نرسیده اما در طول ۵ سال (۱۳۷۹۱۳۷۵) به طور متوسط در هر سال ۲۲ هکتار زمین با رای کمیسیون تفکیک شده است.

د: مصوبه ۲۶۹ و اصلاحيه ۳۲۹ دو مصوبه ۲۶۹ و اصلاحیه ۳۲۹ گرچه به عنوان موثرترین اقدام کمیسیون ماده ۵ در زمینه نظام مند بودن نحوه استفاده از مازاد تراکم ساختمانی در انجام فعالیت ساخت و ساز در شهر تهران از نظر کارشناسان امور شهری تلقی می گردد اما آثار و پیامدهای این مصوبه از زمان ابلاغ آن درسال ۷۶ تاکنون در همه وجوه حیات شهری بالاخص در ساختار فیزیکی – کالبدی شهر تهران بسیار حائز اهمیت می باشد زیرا مصوبه ۲۶۹ و اصلاحیه ۳۲۹ با یکسان کردن ضوابط ساخت وساز در كل شهر و محدود کردن آن به دو عامل قطعه زمین و عرض معبر و عدم توجه به عوامل متعدد و موثر دیگر، موجب بروز نابسامانی های زیادی در الگوی استقرار فضایی تراکم ساختمانی در سطح شهر گشته و آثار نامطلوب ناشی از عدم انطباق آن با ظرفیت های محیطی با توجه به عدم رعایت ننمودن امکانات، استعدادها و محدودیت ها مشکلاتی را در مناطق و واحدهای همسایه بوجود آورده است و این خود موجب نارضایتی مردم در سطح محلات تهران را فراهم آورده است البته نبایستی موضوع درآمدزایی شهرداری جهت اجرا و تحقق طرح های عمرانی از این محل به دلیل عدم توجه موضوع اقتصاد شهری و پیش بینی تراز مالی در طرح های جامع و
استقبال زیاد سازندگان ساخت و سازهای شهری و منافع آنها در سرعت بخشیدن به این امر را فراموش نمود. همه مستندات پیش گفته حاکی از آن است که حضور کمیسیون ماده ۵ در تحولات شهری تهران بیشتر حالتی انفعالی داشته و چه بسا در جهت منافع و مصالح شهر عمل نکرده است. اما نبایستی این حقیقت را نادیده گرفت که نبود طرح های بهنگام و به روز، این کمیسیون را واداشته تا در حل بعضی از معضلات تهران تصمیم گیری نماید که ریشه موارد فوق را بایستی در سابقه تهيه طرحهای جامع و تفصیلی جستجو کرد.

سابقه طرح های جامع و تفصیلی:

از مشکلات عمده طرحهای جامع و طرح های تفصیلی، که تاکنون تهیه شده است نگرش سنتی و صلب به مفهوم شهر و شهروندان بوده است، به نحوی که نیازهای آتی شهروندان فقط در چارچوب یک سلسله اعداد و ارقام قابل بیان اند. در این میان قشر بندی ها و تمایلات و خواسته های متنوع فعالیتی شهروندان به دست فراموشی سپرده شده است. در نهایت، طرح تفصیلی به مجموعه ای از خطوط که مبین توجه به نوع شبکه های دسترسی و رنگ هایی برای تعيين و تثبيت نوع کاربری، که در سه بعد طول و عرض و تراکم را تأمین می کند که در حقیقت بعد سوم ارتفاع است) و نهایتا “سطح اشغال زمین را مشخص میکند، محدود شده و کاستی های دیگر آن با یک سلسله ضوابط و مقررات مربوط به تفکیک، تجمیع، حريم ها و صدور مجوز ساختمانی، تعيين درصد تراکم ساختمانی، مرتفع گردیده است. به علاوه، عدم توجه به شرایط، مقتضیات، امکانات و توانمندی های واقعی جامعه شهری به ویژه در برخورد با قضایای حقوقی و ملکی اراضی، املاک و مستغلات و عدم موازنه منطقی میان هزینه های اجرایی، هزینه های پیش بینی شده در طرح ها به تناسب قدرت اجرایی شهرداری و نهادهای متولی اجرای برنامه های تفصیلی در عمل موجباتی را فراهم آورده که همین طرح های کالبدی و اصلاح معابر و کاربری اراضی نیز با توقف در اجرا و عدم تحقق مواجه شوند. از موضوعات قابل توجه می توان به موضوع عابر پیاده در شهر اشاره نمود. در یک نگاه کلی می توان گفت که وظیفه اصلی طرح های جامع تعادل بخشی به سه عنصر فعالیت سکونت، جابجائی است. همچنین وظایف مهم دیگری از جمله توسعه اقتصادی، زیستی و کیفی در مقیاس منطقه ای و بین المللی بر عهده طرح جامع است، از سوی دیگر ورود به مسائل کالبدی طرح های جامع که در حقيقت پاسخ گویی به نیازهای آتی انسان در شهر از طریق قوانين و مقررات است که در طرح کلی با عینیت بخشیدن به عدالت اجتماعی محقق می شود. برای مثال مفهوم مرکز شهر و سیر تحولات آن که تا کنون مورد غفلت قرار گرفته؛ حال این موضوع به چه کسی مربوط می شود ، موضوعی است که باید در مقاله ای دیگر به آن پرداخت.

جمع بندی و ارزیابی عملکرد گذشته کمیسیون ماده ۵ خلاصه اطلاعات فوق حاکی از آن است که:

فعالیت کمیسیون در فقدان طرح های کارا و تحقق پذیر، دچار روزمرگی بوده است. فعالیت کمیسیون در سطح مناطق مختلف یکسان نبوده و فراوانی این تصمیمات مربوط به مناطق شمالی بوده است و عدالت اجتماعی رعایت نشده است. مداخله در ۷۰۰ کیلومترمربع فقط در سطح شهر و مرکز آن بدون در نظر گرفتن مسائل حریم و حاشیه در یک کمیسیون حکایت از نوعی تصمیم گیری بسیار متمرکز بدون وحدت رویه دارد، فعالیت کمیسیون ماده ۵، دچار عدم تعادل مقیاسی و پراکندگی موضوعی از جمله مصوبات کلی راهبردی تا تصمیم گیری در مورد یک پلاک و قطعه زمین تا تعيين تراكم كل شهر یا ایجاد یک شهرک بوده است. و کمیسیون در مناطق مختلف در موارد يكسان تصمیمات متفاوت اتخاذ نموده است. شاید بتوان گفت مصوبه ۲۶۹ یا در واقع تنها ملاک هدایت و کنترل ساختمان در چند سال گذشته از مهم ترین تصمیمات کمیسیون بوده که عملکرد خود این مصوبه، نیازمند یک مقاله دیگر می باشد.

بدون شک نظارت مستمر بر تحولات تهران امری ضروری است و می بایست کمیسیون ماده ۵ که متشکل از نمایندگان مسئول چند نهاد ارائه کننده خدمات شهری و هدایت توسعه آن است به سوی دستیابی به مرجعی جهت تفکر و نظارت بر تحولات شهر باشد. این نهاد در ابتدا با هدف ایجاد هماهنگی میان بخشی بین ارگان های موثر بر تحولات توسعه تهران و در مقام بالاترین مرجع تصمیم گیر در مورد نیازهای ناشی از بلاتکلیفی و فقدان طرحهای کارا، تشکیل گردید اما حضور آن به عنوان یک ناظر و یک رکن اصلی قانون برای تصویب تغييرات مورد نیاز با رعایت طرح های بالاسری در چارچوب قوانین و مقررات مورد نیاز در جریان زندگی شهر ضرورت دارد؛ ليكن تمركز تصمیم گیری در همه موارد و نیازهای کلان شهری با وسعت و پیچیدگی های تهران فقط در یک مرجع، از یک سو بسیار زمان گیر بوده و باعث بلاتکلیفی شهروندان شده و از سوی دیگر کیفیت کارشناسی تصمیمات را خدشه دار می نماید. مبانی اطلاعاتی لازم برای تصمیم گیری اعضأ محترم کمیسیون مستلزم استفاده از اطلاعات به روز تحت سیستم های جدید اطلاعاتی نظیر GIS بوده و اطلاعات ناقص نباید مبنای تصمیمات شوند.

شاید یکی از مهمترین مسائلی که بایستی مورد توجه اعضای کمیسیون ماده ۵ در این مدت قرار میگرفت و راهکاری برای آن مصوب می گردید موضوع املاک واقع در طرح های مصوب بود. مالکان این گونه املاک نه تنها از هیچ حق مساوی در مقابل همسایه خود برخوردار نبوده، بلکه سال ها از حق نابرابر خود هم محروم شده و در این ارتباط نه قانون و نه متولیان امور شهری در مقابل کاری انجام ندادند. این موضوع مختص شهر تهران نبوده بلکه در وظایفسایر شهرها رواج دارد. املاکی که حتی در کاربری خدماتی قرار دارند که توسط دولت بایستی تملک شوند سالها بدون پاسخ مانده، و در بعضی مواقع حتی با اخذ وجهی از مالک از طرح خارج شده است، که این موضوع همیشه این سوال را از سوی مردم پیش می آورده که اگر زمین واقع در کاربری خدماتی نظیر آموزشی، بهداشتی، ورزشی و … مورد نیاز شهر نبوده چرا در طرح واقع شده و چرا حق صاحب آن سالها نادیده گرفته می شود. نا امید است که در تهیه طرح های تفصیلی این بار مشاوران و طراحان طرح های فوق رعایت موازین اصولی که نیازمند بازنگری کمیسیون ماه ۵ را به مرجعی دوباره جهت تصمیم گیری های موضعی ناشی از تغییرات سریع تبديل ننماید و نقش نظارتی و هدایت کمیسیون ماده ۵ در عرصه توسعه شهری را خدشه دار نسازد.